Handlingsregelen for bruk av oljepenger 20 år: – Det er nå den vil bli testet

For 20 år kom handlingsregelen, som skulle begrense oljepengebruken. Nå brukes det mer oljepenger enn noensinne. – Det er nå den vil bli testet, sier DNB-sjeføkonom Kjersti Haugland.

Norge har spart 11.000 milliarder kroner i Oljefondet, og det er fortsatt bred enighet om at også fremtidige generasjoner skal få nyte godt av dem.

For 20 år siden, den 29. mars 2001, la statsminister Jens Stoltenberg og finansminister Karl Eirik Schjøtt-Pedersen frem handlingsregelen, som skulle bidra til å bevare verdiene i Oljefondet så lenge som mulig.

Norske politikere hylles jevnlig for at de har klart å la være å bruke opp disse sparepengene, påpeker sjeføkonom Kjersti Haugland i DNB.

– Hadde vi ikke hatt denne regelen så er det jo nesten ingen grenser for hva man kunne lagt frem av pengebruk hvert år, sier Haugland til E24.

– En genistrek

Handlingsregelen skulle begrense regjeringens årlige oljepengebruk til fire prosent (senere tre prosent) av fondets verdi over tid.

Det var det man den gang trodde fondet kunne få av avkastning over tid. Ved å overholde denne regelen kunne staten i teorien bare bruke avkastningen, og bevare selve fondet til evig tid.

– Jeg mener det var en genistrek, sier sjeføkonom Harald Magnus Andreassen i Sparebank1 Markets til E24.

Han mener at handlingsregelen bidro til å fikse to problemer:

• Norge unngikk at oljepengebruken svinger med oljeprisen, som den gjorde i tidligere tider.
• Pengebruken ble begrenset for å unngå høy inflasjon og høye renter, noe som ville ha rammet både næringslivet og velgerne.

– Det norske folk har vært det heldigste av alle folk, sier Andreassen.

Han mener at knapt noe land har spart så mye av inntektsstrømmen sin som Norge. Derfor har han forståelse for at dagens generasjon bruker mer penger enn det en del av ungdomspolitikerne mener er forsvarlig.

– Det er ikke så lett å kritisere at vi nyter litt av den rikdommen når vi blir rikere. At denne generasjonen også tar ut noe av det synes jeg ikke er urimelig, sier han.

Kraftig oppgang i verdien

Stort sett har norske regjeringer klart å holde seg innenfor handlingsregelen, med god hjelp av verdensmarkedene. Oppturene på globale børser har økt Oljefondets verdi mye mer enn det noen hadde ventet.

Det har gitt rom for en kraftig vekst i oljepengebruken – fra 30 milliarder kroner i 2001 til 128 milliarder kroner i 2011 og 363 milliarder i 2021, målt i faste 2021-kroner.

– Handlingsregelen har vært en rettesnor, men den har kanskje ikke vært den beskrankningen den var ment å være, sier Kjersti Haugland.

– Det er nå den vil bli testet

Etter coronakrisen har pengebruken økt til 3,3 prosent av fondets verdi. Taket på tre prosent er imidlertid ment å gjelde over tid.

Det er i årene som kommer at handlingsregelen virkelig vil bli testet, mener DNBs sjeføkonom. Samtidig som oppgangen i oljepengebruken må bremses, er statens utgifter til eldre og helse ventet å øke.

– Det er i tiåret som kommer at vi vil få svaret på om norske politikere virkelig er pliktoppfyllende og tro mot tanken bak handlingsregelen. Det er nå den vil bli testet, etter at coronakrisen legges bak oss, sier Haugland.

– Skal vi legge oss på tre prosent, så vil vi neppe kunne øke pengebruken særlig mye fra år til år, målt som andel av BNP. Vi bør faktisk legge oss på under tre prosent hvis vi skal være forberedt på en ny krise. I det neste tiåret vil sannhetens time komme, sier hun.

Stoltenberg: – En litt uferdig debatt

Jens Stoltenberg var statsminister da handlingsregelen ble unnfanget. I et intervju med Tankesmien Agenda i forrige uke forklarte han hvilke problemer den skulle løse.

– Vi skjønte at vi ikke kunne blåse offentlige utgifter opp og ned, og åpne og stenge skoler, sykehus og sykehjem med svingende oljeinntekter. Vi så gjennom 80- og 90-tallet at oljeinntektene svingte mye på grunn av priser og produksjon, sa Stoltenberg.

Samtidig har handlingsregelen erstattet én usikkerhet med en annen, ifølge Stoltenberg.

– Nå står vi overfor en annen type usikkerhet. Nå har vi linket bruken av penger til en prosent av et stort fond. Når du ligger på tre prosent eller over og hvis du opplever et veldig fall, hva gjør vi da? Vi har en litt uferdig debatt om hvordan det skal håndteres, sier Stoltenberg.

Stoltenberg understreket at han som eks-politiker ville være forsiktig med å gå inn i den debatten. Samtidig viste han til at sentralbanksjef Øystein Olsen nylig gjentok sine advarsler mot å bruke for mye oljepenger.

Pengebruken har holdt seg høy

Sentralbanksjefen er bekymret for at pengebruken trappes opp i dårlige tider, men at den ikke trappes ned i gode tider. Olsen viste i sin årstale til finanskrisen etter 2008, oljeprisfallet fra 2014 til 2016 og coronakrisen i 2020.

– Hver gang har overføringene fra fondet til statsbudsjettet økt, men uten å bli vesentlig redusert i etterkant, sa Olsen i årstalen i februar.

For ti år siden brukte Norge oljepenger tilsvarende 4,6 prosent av økonomiens størrelse (BNP). I 2020 utgjorde oljepengebruken hele 12,3 prosent av BNP.

Finansminister Jan Tore Sanner (H) ønsker å få pengebruken raskt ned igjen etter krisen. Andreassen tror det vil skje når aktiviteten tar seg opp og ledigheten faller.

– Det er helt riktig å legge seg over tre prosent. Men det vil ikke lenger være bruk for kompensasjonsordningene når situasjonen normaliserer seg, og da vil oljepengebruken i stor grad komme ned av seg selv, sier han.

Sjeføkonom Øystein Børsum i Swedbank sa nylig til E24 at regjeringen burde tvinges til å legge frem en bane for fremtidig oljepengebruk, for å gi forutsigbarhet i politikken.

Ønsker lavere uttaksprosent

Sjeføkonomen i Sparebank1 Markets tror det kan være behov for å senke handlingsregelen mer. I Sentralbanksjef Øystein Olsen har advart om at avkastningen kan ramle til to prosent på grunn av lave renter globalt.

– Jeg ville tenkt nøye på om vi burde redusere uttaksprosenten fra tre til 2,5 eller to prosent, sier Andreassen.

Haugland tror ikke det er realistisk å forvente seg at politikerne vil stramme inn regelen ytterligere, bare fire år etter at de senket taket for oljepengebruk fra fire til tre prosent av fondets verdi.

– Jeg tror det blir krevende nok å holde seg til tre prosent, sier hun.

Kan overvurdere fondets verdi

De siste årene har Oljefondet og Norges Bank stadig advart om at fondet også kan falle i verdi, hvis for eksempel kronen styrkes eller internasjonale børser faller. Ifølge Jens Stoltenberg er det en viss risiko for at fondsverdien er oppblåst.

– Det er litt skummelt, sa Stoltenberg til Agenda i forrige uke.

Han etterlyste mer diskusjon om hvordan man skal håndtere denne usikkerheten.

Andreassen foreslår å innføre en ekstra regel, der man vedtar pengebruken ut fra fondets verdi over de siste ti årene i stedet for verdien ved nyttår hvert år. Da ville fondets verdisvingninger blitt utjevnet over tid.

– Da hadde vi unngått å overvurdere fondets verdi, sier Andreassen.