Én viktig regel styrer hvor mye oljepenger som kan brukes. Men er regelen utdatert?

SSB-sjef Geir Axelsen vil verne statsbudsjettet mot bølgene fra verdens børser. Han vil ha en ny handlingsregel for å bruke oljepenger.

Denne uken legger regjeringen siste hånd på forslaget til statsbudsjett for neste år. Budsjettkonferansen er på Statsministerens kontor på Akershus festning. Utenfor festningen pågår valgkampen med uendelige ønskelister for å bruke av de 12.000 milliarder oljekronene staten har på bok.

Et sentralt spørsmål inne på konferansen: Hvor mye av de 12.000 milliardene kan regjeringen bruke i 2022?

Som hjelp og retningslinje i møtet mellom oljepengene og ønskene har Stortinget vedtatt en regel: Over tid bruke 3 prosent årlig av Oljefondets verdi.

Spørsmålet er: Har dagens regel utspilt sin rolle?

Ny regel for nye tider?

Regelen var tema på Arendalsuka i år. Der deltok administrerende direktør Geir Axelsen i Statistisk sentralbyrå (SSB). Han var i årene 2005–09 statssekretær i Finansdepartementet for Arbeiderpartiet.

Axelsen ser det som helt nødvendig å ha en troverdig handlingsregel som etterleves i gode og dårlige tider. Den må være enkel og godt forankret i den økonomiske politikken. I lys av dette ser han gjerne at det blir debatt om dagens regel.

Ett utgangspunkt er at størrelsesforholdet mellom statsbudsjettet og Oljefondet har endret seg dramatisk. For ti år siden var fondet omtrent tre ganger så stort som statsbudsjettet. I år er det syv-åtte ganger så stort.

– Det betyr at endringer i fondets verdi i utgangspunktet gir mye større endringer på statsbudsjettet enn før. Større fond betyr kan bety mer hyppige avvik fra regelen, sier Axelsen.

Svingende børser gir avvik

Et eksempel: Et verdifall på 25 prosent i fondet, slik vi nesten hadde under finanskrisen i 2008, gir i utgangspunktet et kutt i statsbudsjettet på rundt 100 milliarder kroner.

– Ingen regjering vil foreslå slike kutt på ett år. De vil heller avvike fra reglen. Men hva hvis fallet varer lenge? Kanskje de heller ikke vil kutte da. Det betyr i så fall overforbruk og langvarig avvik fra regelen, sier Axelsen.

Så kan markedene komme tilbake. Axelsen spør seg om en da skal hente inn igjen overforbruket over noen år og om Stortinget og regjeringen i det hele tatt vi klare å bruke mindre enn regelen når eldrebølgen kommer for fullt?

– Hvis svaret er nei, så kan praktiseringen av dagens regel bety en drift mot overforbruk av oljepenger over tid, sier han.

Bruke inntektene i stedet

Derfor mener Axelsen at vi bør diskutere en ny handlingsregel.

– Pengebruken på statsbudsjettet bør knyttes tettere til fondets kontantinntekter. De svinger mindre enn fondets verdi. Dermed ligger regelen tettere opp til det som er og vil bli praktisk politikk, regelen blir lettere å etterleve og den får større troverdighet som langsiktig retningslinje, sier han.

Han fortsetter med et spørsmål om dagens regel:

– Hva skal vi med en regel som er lite tilpasset praktisk politikk?

Praktisere på ny måte

SSB-sjefen vil holde på grunntakene om bare å hugge tilveksten i skogen, det vil si at årlig pengebruk ikke skal redusere reell verdi i fondet. Men han vil oppnå det med en annen regel som er lettere å etterleve.

Svingningene i fondets kontantinntekter de siste 20 årene har vært mindre enn fondets verdi.

– En ny handlingsregel vil dermed være mer stabil. En ny handlingsregel vil kunne dempe pengebruken på statsbudsjettet når aksjemarkedet og fondet har en opptur og tilsvarende dempe behovet for å stramme inn ved langvarig børsfall, sier han.

Axelsen viser til at dette kan ligne på praktiseringen under den gjeldende regelen. Over tid tror han ikke pengebruken vil avvike så mye fra dagens regel. Men en ny regel vil ha mange fordeler og stå sterkere.

– Det gir mer forutsigbarhet å ligge nær kontantinntekten enn å følge en svingende verdi av fondet, sier han.

Et blikk bakover til handlingsregelens fødsel i 2001 forteller at pengebruken med Axelsens forslag ville ligget svært tett på Stortingets faktiske bruk av oljepenger.

Ved utgangen av juni anslår Oljefondet forventet svingning i fondets verdi til 1230 milliarder kroner. Fondet forventer tap i denne størrelsesorden eller mer hvert sjette år.

Vil ikke endre

Statssekretær Sverre Vatnar (KrF) i Finansdepartementet skriver i en post at «det har ikke vært aktuelt å endre retningslinjene for finanspolitikken». Gjeldende handlingsregel ligger fast. Han viser til at departementet i de årlige budsjettene redegjør for kontantinntekten.

Vatnar skriver at kontantinntekten ikke fanger opp verdistigningen i fondet «som også må regnes som en del av den forventede avkastningen». Han omtaler dette som en «innvendig mot kontantavkastningen».

Et ekspertutvalg ledet av professor Øystein Thøgersen vurderte i 2015 å gå over til kontantinntekten som handlingsregel. Utvalget var skeptisk. Det argumenterte omtrent som Vatnar gjør nå og mente at børsens svingninger «er en viktig del av den samlede reelle avkastningen av fondskapitalen».

Det vil si: Når børsen øker verdsettingen av aksjene i fondet, er Norge blitt rikere. Dermed bør vi også kunne bruke mer penger. Og omvendt.